Claudia Magalhães Eloy em 12.03.2021
O objetivo desse artigo é refletir sobre o déficit como instrumento de orientação das políticas públicas. Visa contribuir para a construção de um quadro de referência acerca da questão habitacional que aprofunde a interpretação dos resultados das estimativas do déficit. Para tanto, parte da revisão promovida pela Fundação João Pinheiro (FJP), publicada no dia 4 de março.
A última publicação oficial da FJP havia sido referente ao déficit de 2015. Nesses últimos anos, mudanças no questionário da PNAD e a supressão da contagem de famílias com a transição para a PNAD Contínua, impediram a continuação da série histórica iniciada em 2007[1] e demandaram uma revisão metodológica. O novo método apresentado, contorna as limitações de dados da PNAD e passa a utilizar dados do CadÚnico, permanecendo calcado na noção da “ausência” de moradia, de “deficiências do estoque”: “a noção mais imediata e intuitiva do número de moradias necessárias para a solução de necessidades básicas habitacionais, em um determinado momento (FJP, 2017)”.
Segundo a FJP, em 2019, o déficit habitacional era de 5.876.699 unidades. O déficit é assim compreendido como a quantidade de unidades habitacionais que devem ser acrescentadas ao estoque para zerar esse passivo.
O maior componente, historicamente, tem sido o ônus excessivo com aluguel. Em 2019, este componente manteve a maior participação, respondendo por 51,7% do total, pouco mais de 3 milhões de domicílios. Todavia, o ônus excessivo, a rigor, não corresponde ao conceito de necessidade de incremento de estoque. De fato, a própria FJP reconhece que o ônus excessivo, embora tenha sido mantido como parte da estimativa do déficit, “envolve muito mais problemas relacionados à oferta e à demanda de mercado por habitação do que à perspectiva de um déficit entendido como necessidades ou carências”. Famílias em situação de ônus excessivo têm acesso à moradia. A questão, nesse caso, é a condição do acesso: o valor do aluguel é muito elevado relativamente à renda familiar, comprometendo outras despesas básicas.
Como são considerados apenas os domicílios com renda mensal de até 3 Salários-Mínimos (SM), este é um componente associado, por definição, à baixa renda. O levantamento da FJP estima que, em 2019, dentre as famílias em ônus excessivo, 84,4% tinha renda de apenas até 2 SM, sendo que 39,2%, apenas até 1 SM. Como reflete uma carência correlacionada à renda insuficiente vis-à-vis os valores de aluguéis encontrados em áreas urbanas, tende a prevalecer nos estratos mais baixos de renda.
Vale fazer aqui um breve parêntese para discutir se a opção metodológica de utilizar a renda ”efetiva total domiciliar”, em lugar da renda per capita, é a mais adequada. Por exemplo: um domicílio com renda de 2,5 SM composto por apenas 2 adultos, gastando 31% da renda com aluguel está no déficit, mas outro com renda superior, de 3,2 SM, mas composto por 1 adulto e 4 crianças, gastando os mesmos 31% com aluguel não está. O resultado, em termos de renda per capita, sugere que aquele com renda de 3,2 SM está em pior condição:
| Família 1 | Família 2 | |
| renda familiar | 2.750,00 | 3.520,00 |
| valor aluguel | 852,50 | 1.091,20 |
| renda líquida | 1.897,50 | 2.428,80 |
| renda líquida per capta | 948,75 | 485,76 |
Se considerado todo o universo de domicílios dispendendo mais de 30% da renda com aluguel, sem restrição ao recorte de 3SM, as estimativas da FJP mostram que 74,1% têm renda de até 2 SM e 34,4 de até 1 SM. Apenas 3,3% têm renda superior a 5 SM. Ou seja, a eliminação do recorte em 3 SM não alteraria significativamente o resultado em termos de distribuição de renda, enquanto a utilização da renda per capita permitiria um maior foco nas famílias que realmente enfrentam maiores restrições em função do peso do aluguel no orçamento, conforme sua composição.
O segundo componente mais representativo do déficit é a “precariedade”, que responde por 25,2% do total (1,48 milhões de moradias) e é, também, o conceito mais diretamente associado à necessidade de reposição por meio do incremento de moradias. A própria condição que caracteriza o déficit (locais improvisados para o uso como moradia ou rústicos, sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada) já sugere tratar de famílias de baixa renda e as estimativas da FJP mostram que 72% desses domicílios possuem renda domiciliar de até 1 SM em 2019, enquanto outros 17% têm renda de até 2 SM, perfazendo 89%.
A coabitação, último componente, responde por cerca de 1,36 milhões de unidades do déficit total, a quase totalidade composta por famílias conviventes (apenas cerca de 97 mil são habitações em cômodos). Esse conceito sofreu uma revisão metodológica maior para contornar as atuais limitações da PNADC, que não estima mais o número de famílias, nem a coabitação involuntária. Nesse caso, a solução adotada foi combinar a estimativa de unidades domésticas conviventes a partir de certos pressupostos com o adensamento. A distribuição de renda desse componente difere substancialmente dos demais: apenas 13% têm renda de até 1 SM e 22% entre 1 e 2 SM, enquanto 46% tem renda acima de 3 SM.
Esse componente envolve novas dimensões, além da renda, a respeito da viabilidade para as famílias conviventes de manterem moradias independentes. É sabido que muitas famílias coabitam por necessidades referentes ao arranjo doméstico, em geral envolvendo os cuidados com crianças ou idosos. Outras, por absoluta necessidade ou conveniência econômico-financeira, posto que, nas condições de mercado, seja formal ou informal, não conseguem manter uma moradia independente. Não é possível saber pelo quantitativo ou distribuição de renda familiar quantas das famílias conviventes, mesmo as que desejariam constituir moradia independente, seriam de fato economicamente capazes de fazê-lo e sob que condições.
A distribuição do déficit habitacional por região e por faixa de renda demonstra inequivocamente a correlação entre déficit e exiguidade de renda:
É justamente essa correlação que indica que a mera produção e acréscimo de unidades ao estoque não conduz necessariamente ao equacionamento do déficit. A questão reside, portanto, na forma em que se viabilizará o acesso à moradia, o quanto ele é condizente com a situação socioeconômica da família. Este é o primeiro argumento que este artigo busca trazer.
Nesse sentido, vale examinar a Faixa 1 do PMCMV e constatar o quão distante essas famílias se encontram da possibilidade de uma aquisição financiada. Se computada a prestação teórica[2] decorrente do custo de produção de unidades habitacionais, desconsiderando a princípio, a título de exercício, a elevada carga de subsídios aplicada, observa-se um comprometimento excessivo da renda das famílias, demonstrando que seria impossível o acesso pela maior parte dessas famílias a essas unidades habitacionais pela via da aquisição financiada, ainda que o financiamento fosse integral (LTV de 100%), dispensando a necessidade de disponibilidade das famílias para o pagamento da entrada. O comprometimento de renda mediano (relação entre a prestação inicial e o valor da renda familiar à época) encontrado é de 54,3%, ficando acima dos preconizados 30% de carga máxima (espécie de rule of thumb teórico) já no primeiro quartil e ultrapassando 75% a partir do 3º quartil. A tabela a seguir apresenta os resultados:
Comprometimento teórico de renda – PMCMV Faixa 1
| Percentil | Comprometimento de renda |
| 5º | 5,1% |
| 25º | 33,7% |
| 50º | 54,3% |
| 75º | 75,2% |
| 95º | 226,5% |
Vale destacar que essas unidades apresentam custos de produção bem abaixo dos preços de venda de mercado de unidades populares (Faixas 1,5 e 2), inclusive por terem localização, acabamento e infraestrutura em geral inferior. Ou seja, partindo para unidades “de mercado”, a probabilidade dessas famílias em situação de déficit se qualificarem para uma aquisição financiada fica ainda mais improvável.
Mesmo os elevados subsídios empregados no PMCMV Faixa 1, que reduziram a prestação média de teóricos R$ 381,10/mensais para apenas R$ 55,90 (mediana de R$ 41,90), foram insuficientes para propiciar condições sustentáveis para as famílias contempladas, como demonstra a análise realizada por esta autora, juntamente com Marja Hoek-Smit e Arthur Acolin em artigo publicado sobre a inadimplência no PMCMV Faixa 1[4]: 28% era o índice de inadimplência em 6 RMs estudadas em fins de 2015. Dados mais recentes indicam que a inadimplência cresceu. A despeito do baixo comprometimento de renda exigido pelas prestações, entre as hipóteses explicativas para a elevada inadimplência está a insuficiência de renda para suportar todos os custos envolvidos em uma moradia formal. Ou seja, ainda que haja disponibilidade orçamentária para prover subsídios no volume realizado pelo PMCMV Faixa 1, não se consegue equacionar devidamente a questão apenas reduzindo o valor da “prestação mensal”.
O pagamento da prestação do financiamento, ainda que fortemente subsidiado, é apenas uma das despesas do morar. A manutenção do acesso à moradia, requer não apenas renda disponível para arcar com despesa seja de prestação ou aluguel, mas também, com os demais custos do “morar”, que incluem custos com água, energia, deslocamento/transporte, tributos municipais e taxas condominiais, custos com limpeza e manutenção da casa. É possível, portanto, ter uma prestação (ou aluguel) que cabe no bolso, mas um conjunto de despesas do morar, que resulta no comprometimento global excessivo da renda com a moradia. Sobretudo no caso dos segmentos de menor renda, essas despesas concorrem com outras necessidades básicas e impedem a satisfação plena dessas demais necessidades, comprometendo, portanto, uma qualidade de vida mínima para as famílias.
O segundo argumento aqui proposto é, portanto, que o déficit habitacional deve ser visto como um ponto de partida e não deve ser limitador da identificação das condições determinantes das necessidades habitacionais.
Inclusive, o fato de alguns determinantes dos segmentos não serem diretamente sensíveis aos programas de reposição e incremento de estoque não significa que não possam ser objeto de política habitacional, mas que o enfrentamento necessita ser multisetorial. A título de exemplo, o ônus excessivo do aluguel, principal componente do déficit, é sensível ao comportamento de variáveis macro (renda) e do mercado imobiliário (preço do aluguel). Nenhuma das duas depende diretamente de políticas habitacionais, ainda que políticas habitacionais possam (e devam) favorecer a ampliação da oferta de unidades para aluguel para baixa renda. Observando os dados de domicílios alugados, a FJP conclui que as famílias mais pobres acessam os domicílios alugados, a partir de um mercado informal. Ou seja, há carência de mercado formal de unidades habitacionais populares, inseridas em contexto urbano.
A satisfação das necessidades de moradia das famílias requer uma compreensão ainda mais ampla das condicionantes que levam essas famílias a recorrerem a essas soluções inadequadas de moradia. Assim sendo, quanto maior a compreensão sobre as famílias que compõem o déficit, maiores os insumos para desenhar um adequado enfrentamento, um conjunto de alternativas de provisão que permitam o acesso e o façam de modo sustentável para as famílias.
Em breve olhar sobre a questão de gênero no déficit, a FJP revela que em 56,3% dos domicílios que compõem o déficit habitacional, o responsável é do sexo feminino. O componente em que mulheres chefes de famílias são mais prevalentes é o ônus excessivo: 62,2% (2019). Este é um dado importante do ponto de vista social, pois revela maior vulnerabilidade, sobretudo para a transmissão de pobreza intergeracional. A prioridade estabelecida em norma de que os contratos do PMCMV Faixa 1 fossem assinados com as mulheres foi um passo necessário e salutar, porém insuficiente para endereçar a questão em toda a sua complexidade.
Há outras caracterizações e recortes, tais como tamanho da família, escolaridade e idade do chefe e raça, que devem ser observados em estudos futuros. O CadÚnico pode vir a constituir fonte preciosa para esse aprimoramento.
O documento completo da FJP com a explanação metodológica pode ser encontrado no:
Há, também, uma cartilha com a síntese dos dados:
http://novosite.fjp.mg.gov.br/wp-content/uploads/2020/12/04.03_Cartilha_DH_compressed.pdf
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[1] O déficit habitacional é calculado pela Fundação João Pinheiro desde 1995, mas foi a partir de 2007 que a introdução de 2 perguntas na PNAD, permitiu diferenciar a coabitação voluntária, da involuntária. Essas perguntas foram suprimidas em 2015. O déficit é composto por 4 componentes: habitação precária, coabitação familiar e ônus excessivo com aluguel.
[2] Prestação calculada a partir dos valores das unidades produzidas e rendas familiares para um financiamento teórico, de 30 anos, taxa de juros de 5%+TR e Sistema Price, com prestações que incluem taxa de administração e estimativa adicional de seguros MIP e DFI.
[3] Dados da Caixa e BB obtidos via LAI – 1.106.954 unidades – posição até dezembro de 2019.
[4] Arthur Acolin; Marja C. Hoek-Smit; Claudia Magalhães Eloy. High delinquency rates in Brazil’s Minha Casa Minha Vida housing program: Possible causes and necessary reforms. Habitat International 83 (2019). Pp. 99-110.
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