Claudia Magalhães Eloy em 16.04.2020
A Medida Provisória 946/2020 autorizou, temporariamente, saques extras do FGTS e extinguiu o Fundo PIS-PASEP, determinando a transferência do seu patrimônio para o FGTS (programada para 31/05/2020). Segundo sua exposição de motivos:
“O movimento busca permitir ao FGTS dispor dos recursos ainda não reclamados do Fundo PIS-PASEP para a abertura de um novo ciclo de saques imediatos de contas individuais do Fundo de Garantia – sem comprometer as demais operações do Fundo – no momento de soma de esforços para manter a economia em funcionamento durante a emergência de saúde pública do Covid-19.”
Diante da emergência do Covid-19 já era natural supor que haveria alguma liberação do FGTS e, considerando as propostas de saque em discussão, é importante destacar, do ponto de vista da sobrevivência do FGTS como funding dedicado ao financiamento da habitação popular, que se tenha limitado os saques a R$ 1.045,00 por trabalhador.
Este artigo se volta para a análise da transferência do Fundo PIS-PASEP para o FGTS, preservando o patrimônio acumulado nas contas individuais dos seus participantes. Esta transferência fundamenta-se, principalmente, na possibilidade de trazer liquidez adicional, reforçando as disponibilidades do FGTS. Não obstante, alguns aspectos, a seguir debatidos, devem ser considerados.
O Fundo PIS-PASEP é constituído com os recursos do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP)[1] e não tem relação com o abono salarial pago anualmente aos trabalhadores. Segundo o último Relatório de Gestão[2] publicado, o PL deste Fundo era, em jun/2019, de R$23,2 bilhões, valor 33,39% inferior (em valor nominal) ao registrado no final do exercício anterior, em decorrência da Lei nº 13.677/2018, que possibilitou a liberação dos saques para todos os cotistas temporariamente, até 28 de setembro de 2019. Isso provocou aumento expressivo do saque de cotas no exercício 2018-2019 em relação ao anterior, como será detalhado mais adiante. Em seguida, a MP nº 889/2019 tornou disponível a qualquer titular da conta individual dos participantes do PIS-PASEP o saque integral do saldo a partir de 1º de setembro de 2019, sem restrição de prazo. A posição mais atualizada do PL do Fundo PIS-PASEP, estima volume em torno de R$21,5 bilhões em fins de março/2020[3] (R$ 1,7 bilhões a menos que a posição de jun/19).
Conforme já mencionado, a MP 946 estabelece a migração das contas vinculadas individuais dos participantes do Fundo PIS-Pasep enquanto permanece garantida a livre movimentação pelos detentores dessas contas, sendo permitido aos participantes (ou a seus dependentes ou sucessores, no caso de falecimento) o saque integral do saldo[4]. No exercício 2018/2019 (posição encerrada em jun/2019) os saques totalizaram R$12,5 bilhões, com aumento de 144,5% do saque de cotas (principal) em relação ao período anterior[5]. A redução no número de contas, que era gradual até 2016 (havia 28,7 milhões de contas no exercício 2016/2017, acelerou nos dois últimos dois exercícios, especialmente no último, de 2018/2019, restando, em jun/2019, 11,9 milhões de contas ativas[6] com saldo médio de R$1.833,92[7].
Assim, embora a edição da Medida se baseie na “ociosidade” dos recursos do Fundo PIS-PASEP[8], o exercício de 2018/2019 mostra um movimento importante de saques. Ou seja, o reforço de caixa para o FGTS advindo da migração dessas contas tende a ser tanto menos significativo, quanto maior for o volume de saques efetivamente realizado pelos detentores dessas contas ao longo dos próximos meses.
Pode haver um baixo nível de saques (considerando a hipótese de que quem queria sacar já o fez); uma certa repetição do nível de saques ocorrido entre julho de 2018 e junho de 2019, na casa dos R$ 13 bilhões; ou mesmo, um incremento.
A hipótese do incremento é corroborada, primeiramente, pela própria necessidade decorrente das perdas de renda e emprego causadas pelo Covid-19 (sobretudo considerando que, em jun/2019 a maior parte das contas estava no âmbito do PIS (87,3%), e não do PASEP (12,7%), onde os detentores são servidores públicos e têm estabilidade). Ademais, pode também advir de outros dois fatores: a maior facilidade de resgate com a unificação dos saques na Caixa/FGTS e, ainda, pela divulgação da nova MP que, inclusive, estabelece que recursos do PIS-PASEP não sacados até 1º de junho de 2025, passarão automaticamente para a União (Artigo 5º). Um volume de saques, nos próximos 12 meses, 20% superior ao ocorrido no período 2018/2019, deixaria, ao final um reforço líquido no FGTS em torno de apenas R$ 6,5 bilhões (considerando que a posição atual do Fundo PIS-PASEP é de R$ 21,5 bilhões). Isso sem considerar possíveis receitas e custos ao longo dos próximos meses, incluso custos tecnológicos e operacionais decorrentes da migração.
No quesito liquidez, em jun/2019, havia apenas R$3,8 bilhões em caixa e equivalentes de caixa no Fundo PIS-PASEP[9]. A maior parte dos ativos – R$19,1 bilhões (82% do total) – estava constituída por carteiras de empréstimos, sendo R$ 18,2 bilhões alocados em empréstimos e recebíveis administrados pelo BNDES[10]. A MP 946 autoriza os agentes financeiros do Fundo PIS-PASEP a adquirirem[11] os ativos do Fundo PIS-Pasep que estiverem sob sua gestão, líquidos de quaisquer provisões e passivos diretamente relacionados aos ativos adquiridos. É preciso garantir que, sobretudo no caso do BNDES, essa aquisição ocorra, caso contrário o FGTS passa a assumir o risco de liquidez se a demanda por saques vier a descasar do retorno dessa carteira.
Em suma, embora a extinção do Fundo PIS-PASEP (salvaguardando o patrimônio de seus cotistas) seja uma medida salutar no sentido de ir eliminando fundos antigos, que carregam estruturas e custos de gestão, o benefício da sua transferência para o FGTS vai depender dos ativos efetivamente transferidos e, principalmente, do comportamento – volume e ritmo – dos saques dos cotistas do PIS-PASEP a partir de agora.
Neste momento, sem perder de vista que o FGTS constitui, sem dúvida, pecúlio de seus cotistas, mas, considerando o papel do Fundo no financiamento à habitação popular, é preciso acompanhar o impacto de várias tendências concomitantes e consideráveis. De um lado, maiores saídas: nova rodada de saques extraordinários até o limite de R$1.045,00 por trabalhador, na sequência da liberação dos saques “imediatos” que somaram (até fev/2020), R$37,8 bilhões, agravada pelo aumento de saques por demissão sem justa causa. De outro, uma arrecadação menor: redução das contribuições em função da redução de salários, da suspensão temporária dos contratos de trabalho e perspectiva de queda significativa no nível do emprego formal, sobretudo nos setores mais atingidos. Este é, sem dúvida, um momento delicado para o FGTS.
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[1] O Fundo PIS-PASEP, fundo contábil de natureza financeira, unificou recursos desses dois Programas conforme estabeleceu o Artigo 1º da Lei Complementar nº 26/1975. O artigo 239 da Constituição deu novo destino aos recursos referentes à arrecadação das contribuições devidas ao Programa de Integração Social – PIS e ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP, que passaram, a partir de 05 de outubro de 1988, a custear o programa do seguro-desemprego e o abono anual. O Fundo PIS-PASEP contava somente com as receitas de suas aplicações para conceder os benefícios legais a seus participantes. Em razão da descontinuidade de destinação de arrecadação aos programas, os compromissos financeiros do Fundo PIS-PASEP (saques dos participantes e remuneração dos agentes) são cobertos pelos retornos das carteiras de empréstimos e financiamentos realizados pelo Banco do Brasil S.A., Caixa Econômica Federal e BNDES, e pela transferência de recursos advindas das participações no FPS.
[2]http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/318974/RelatorioGestaoPISPASEP2018_2019/8044b7be-f3af-4e59-a399-369ef2bbc7e8.
[3] Valor citado no pronunciamento do governo sobre a MP feito em 8.4.2020, disponível no youtube. A exposição de motivos da referida MP cita um PL atualizado de R$20 bilhões. Notícia veiculada pelo Estadão menciona um total de R$21,2 bilhões sendo R$ 4,26 bilhões do Pasep e R$ 16,89 bilhões do PIS. Fonte: https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-autoriza-saques-de-r-1045-do-fgts-a-partir-de-15-de-junho-e-extingue-pis-pasep,70003264390.
[4] Nova redação dada pela Lei 13.932/2019, que inclusive garante o direito de saque aos dependentes e/ou sucessores em caso de morte do titular (§ 4º e § 4º-A). Ademais, de acordo com a MP 946, cotistas que tenham saque autorizado do FGTS, caso sejam também detentores de contas vinculadas individuais de origem PIS ou Pasep, podem também sacá-las.
[5] No exercício anterior os saques haviam somado R$6,8 bilhões.
[6] Sendo 10,4 milhões no PIS e 1,5 no PASEP.
[7] 45% tinha saldo de até R$750,00.
[8] “os recursos ociosos sob uma estrutura podem ser utilizados para beneficiar quem precisa na outra neste momento crítico” (Exposição de Motivos da MP 946).
[9] Desses, 131 milhões estavam na rubrica “disponibilidades para pagamentos de saques” (recursos retidos) em jun/2019. Em jun/2018, essa rubrica contabilizava R$13,3 bilhões.
[10] Ao BNDES compete a aplicação dos recursos acumulados em operações de financiamento ao setor produtivo, conforme a Lei Complementar nº 19, de 25 de junho de 1974. A composição da carteira BNDES era: R$13,2 bilhões em projetos de infraestrutura (mobilidade urbana), R$4,7 em FINAME (máquinas e equipamentos) e o restante em outros programas. Conforme estabelece o § 1º, Inciso II do Art.4º da MP946: As operações a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES contratadas com benefício de subvenção econômica, sob a modalidade de equalização de taxas de juros, lastreadas em recursos do Fundo PIS-Pasep, permanecerão com as mesmas condições de equalização originárias, mantidas as demais condições dos créditos contratados junto a terceiros.
[11] Até 31 de maio de 2020, pelo valor contábil do balancete de 30 de abril de 2020 (Inciso I, Artigo 4º).
